Система управления ресурсами в территориальных органах МЧС России

Новая историческая реальность несет не только новые угрозы и риски, но и новые возможности для прогноза и предупреждения бедствий и катастроф. Эти возможности обеспечивает информатизация современного мира, развитие глобальных компьютерных сетей и телекоммуникаций, совершенствование системы управления.

Управление ресурсами – одна из главных подсистем управления проектом, которая включает в себя процессы планирования, закупок, поставок, распределения, учета и контроля ресурсов, обычно трудовых, материально-технических и др. Основная задача управления ресурсами – обеспечить их оптимальное использование для достижения конечной цели управления проектом – формирования результата проекта с запланированными показателями.

Напомним, что управление в чрезвычайных ситуациях – это основная политика, административные решения и оперативные действия на различных этапах катастрофы и на всех уровнях. Основной задачей управления ресурсами в ЧС является прогноз и предупреждение ЧС, обучение и подготовка населения, защита населения и территорий при возникновении ЧС.

Резервный фонд

Первоочередные задачи в системе управления ресурсами при возникновении ЧС заключаются в нахождении оптимального (рационального) распределения имеющегося персонала и оборудования по объектам, на которых возникли ЧС, а также в определении необходимого состава персонала и оборудования и их количества для достижения
поставленных целей. В организационно-методических указаниях по подготовке органов управления, сил гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций ставится задача разработки специальных моделей, обеспечивающих создание научно-методической основы для управления ресурсами. Но исследования, выполненные к настоящему времени, не позволяют дать обоснованные ответы на вопросы о том, какие ресурсы, в каком количестве, где размещать и как использовать с учетом комплекса реальных условий, для того чтобы они обеспечили максимальный эффект от применения в ЧС. Поэтому необходимо исследовать процесс управления ресурсами для локализации и ликвидации ЧС на пространственно распределенных промышленных объектах, а предметом в исследовании должны быть закономерности влияния состояния системы обеспечения ресурсами и стратегий ее функционирования на результаты управления процессами локализации и ликвидации ЧС на пространственно распределенных промышленных объектах.

На сегодняшний день ведутся разработки в области управления финансовыми и материальными ресурсами в условиях предупреждения и ликвидации возникающих на территории субъектов РФ чрезвычайных ситуаций, в основу которых заложено финансирование непредвиденных расходов на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других ЧС, имевших место в текущем финансовом году. При утверждении бюджетов на очередной финансовый год размеры резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливаются органами законодательной власти соответствующих субъектов.

Возможности финансирования мероприятий, находящихся в компетенции МЧС России, ограничены. Они не позволяют реализовать многие проекты, обеспечивающие защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Бюджетами всех уровней бюджетной системы РФ не предусматривается выделение денежных средств на мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе на такие ключевые потребности, как финансирование мониторинга и прогнозирования, что является основной сутью предупреждения ЧС.

Руководители органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в ограниченных масштабах стараются аккумулировать средства для указанных выше целей в составе создаваемых ими на основании положений Бюджетного кодекса резервных фондов.

Расходование их осуществляется в порядке, определяемом нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение работ по ликвидации ЧС. Фактически выделение средств из резервных фондов субъектов РФ и муниципальных резервных фондов осуществляется в добровольном порядке. В результате к моменту возникновения ЧС ресурсы на ее ликвидацию в резервных фондах органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления зачастую отсутствуют.

Ожидать изменений к лучшему в этом вопросе реально возможно лишь на основе внесения изменений в законодательные и нормативные правовые акты, которыми в составе резервных фондов предписывалось бы создание особого резервного фонда, используемого на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

Страховой фонд

Каждый субъект Российской Федерации подходит к созданию своего резервного фонда финансовых ресурсов, но большинство их сходятся на положительной оценке перспектив использования в этих целях страховых фондов в соответствии с рекомендациями постановления Правительства РФ, утвердившего «Правила выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий».

На основании обобщения опыта некоторых субъектов РФ МЧС России разработало ряд методических рекомендаций, которые постепенно реализуются на местах. Создание внебюджетного областного страхового фонда становится приоритетной задачей правительств областей, ГУ по делам ГОЧС, страховых компаний, предприятий и организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

Организации и учреждения, осуществляющие деятельность в области ликвидации чрезвычайных ситуаций, аккредитованные при главных управлениях, могут производить отчисления в страховой фонд:

• в виде долевого участия в проектах предупредительных мер;
• от объема выполненных работ и услуг по снижению рисков, повышению безопасности и др.;
• в порядке оказания благотворительной помощи региону на реализацию предупредительных мероприятий.

Предприятия и организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты отчисляют средства в страховые фонды в виде:
• платежей по штрафным санкциям при невыполнении предписаний органов управления ГОЧС;
• платы за выдачу заключений о готовности потенциально опасного объекта (ПОО) к локализации и ликвидации возможных ЧС, заключений по инженерно-техническим мероприятиям гражданской обороны и др.;
• благотворительной помощи на предупредительные мероприятия межобъектового характера;
• платежей за предоставление кредитов на предупредительные мероприятия из средств внебюджетного резерва.

Что получаем

Реализация предложений по созданию внебюджетных фондов в республиках, краях и областях России позволяет:
• накопить внебюджетные финансовые средства для предупреждения и ликвидации ЧС в объеме, превышающем объемы бюджетных средств субъектов РФ на эти цели;
• создать единую систему бюджетного и внебюджетного финансирования работ по предупреждению и ликвидации ЧС;
• средства резерва направлять на реализацию предупредительных мероприятий, на оперативное возмещение ущерба от ЧС, на организацию мероприятий по управлению рисками, инвестирование важных и быстрореализуемых предупредительных мероприятий на ПОО и др.

Отметим, что распределение резервных средств отнесено к компетенции соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям, а контроль над формированием и использованием средств – комитетов по экономике.

Материальные ресурсы

Огромную и важную роль в управлении ресурсами в ЧС играют резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Наряду с
государственным материальным резервом и ведомственными резервами на основании специального постановления Правительства РФ создаются:
• территориальные резервы: резервы материальных ресурсов субъектов РФ – решениями органов исполнительной власти субъектов;
• местные резервы: резервы материальных ресурсов органовместного самоуправления – решениями этих органов;

• объектовые резервы: резервы материальных ресурсов предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм – решениями администраций предприятий, учреждений и организаций.

Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов устанавливаются создавшими их органами с учетом:
• повторяемости и масштабов ЧС;
• наиболее характерных черт ЧС для конкретного региона, местности, объекта экономики;
• анализа статистических данных, из которого делаются выводы о потребных материальных ресурсах в составе создаваемых резервов;
• экспертных оценок и иной информации.

Определенная часть резервов ресурсов (материальных), которая используется для проведения неотложных работ при ликвидации ЧС и для жизнеобеспечения пострадавшего населения, по номенклатуре и объему определяется в зависимости от типов и масштабов ЧС, продолжительности периода жизнеобеспечения, в течение которого должно осуществляться устойчивое снабжение населения по нормам чрезвычайных ситуаций и по другим условиям складывающейся обстановки.\

По опыту ГУ установлено, что продолжительность периода жизнеобеспечения пострадавших составляет при ЧС локального и местного масштабов до 7 суток, территориального и регионального – до 14-20 суток.

Резервы субъектов РФ, и особенно муниципальных органов и организаций, по своим объемам меньше объемов материальных средств государственного материального резерва; они размещаются как на объектах, специально предназначенных для их хранения и обслуживания, так и на договорной основе на базах и складах промышленных,
транспортных, сельскохозяйственных, снабженческо-сбытовых, торгово-посреднических и иных предприятий и организаций с учетом возможной их оперативной доставки в зоны ЧС.

В случае утраты или порчи материальных ресурсов из резервов в результате несоблюдения необходимых условий при хранении, восполнение их производится за счет средств объектов, осуществляющих их хранение. Руководители объектов, на которых размещены резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС, должны систематически проверять наличие, качественное состояние, условия хранения, учет и готовность к использованию данных резервов.

Уровень использования

Важным представляется порядок использования резервов материальных ресурсов, создаваемых в интересах ликвидации чрезвычайных ситуаций на уровне территорий, муниципальных образований и организаций, т.к. они (резервы) прежде всего предназначены для использования на том уровне, к которому они относятся. Решение об их использовании принимает орган, создавший этот резерв. Резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ и при устранении непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной помощи и других мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения.

Резерв материальных ресурсов для ликвидации ЧС используется следующим образом:

• при возникновении ЧС, ограниченной рамками предприятия, учреждения, организации; ее ликвидация осуществляется силами, средствами и резервами этих предприятий, учреждений, организаций, на базе которых создаются объектовые резервы;

• если масштабы ЧС такие, что имеющимися материальными ресурсами и объектовыми резервами локализовать или ликвидировать ее невозможно, администрация предприятия, учреждения, организации имеет право обратиться за помощью в органы местного самоуправления, которые привлекают к ликвидации ЧС местные резервы;

• при возникновении местной ЧС ее ликвидация осуществляется силами, средствами и резервами органов местного самоуправления. При их недостаточности органы местного самоуправления в установленном порядке обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого они 
расположены;

• при возникновении территориальной ЧС и отсутствии на территориальном уровне необходимых материальных ресурсов и резервов для ее ликвидации органы исполнительной власти субъектов РФ обращаются в Правительство РФ и в федеральные органы исполнительной власти с просьбами о выделении материальных ресурсов из федерального резерва или ведомственных резервов с представлением обоснованных расчетов.

Восполнение материальных ресурсов, израсходованных из резервов при ликвидации ЧС, осуществляется за счет средств организаций, в интересах которых использовались
материальные средства резерва, или за счет иных источников по решению органа, издавшего распоряжение о выпуске материальных ресурсов из резерва. 

Объемы финансирования мероприятий по восполнению материальных ресурсов резервов включаются в стоимость работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Выводы

Резервирование финансовых и материальных средств хотя и является непростой задачей для государственных органов и организаций, но экономическая эффективность, проявляющаяся при использовании заблаговременно зарезервированных материальных ресурсов для ликвидации ЧС, всегда оказывается оправдывающей затраты и издержки при организации их хранения и постоянном поддержании в готовности к использованию по предназначению.

На основании вышеизложенного материала можно сделать следующие выводы:

1. Ограниченные возможности финансирования мероприятий, находящихся в компетенции МЧС России, не позволяют реализовать отдельные проекты, обеспечивающие защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

2. Бюджетами всех уровней бюджетной системы РФ практически не предусматривается выделение денежных средств на мероприятия по предупреждению ЧС, в том числе на финансирование мониторинга и прогнозирования, что является основной сутью предупреждения ЧС.

3. Выделение средств из резервных фондов субъектов РФ и муниципальных резервных фондов осуществляется этими образованиями в добровольном порядке. В результате на момент возникновения ЧС ресурсы на ее ликвидацию в резервных фондах органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления зачастую отсутствуют.

4. При рассредоточенном хранении материальных ресурсов мелкими партиями не исключается возможность нарушения порядка и правил их хранения на отдельных объектах.

5. Не установлено правовое регулирование по контролю со стороны вышестоящих органов, уполномоченных на управление резервами, за порядком хранения материалов, гарантийным сроком хранения.

6. Имеет место использование не по предназначению зарезервированных финансовых и материальных средств, специально предназначенных для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.